Lee Buchheit es Profesor de Derecho (Hon.) en la Universidad de Edimburgo.

Se puede esperar que una reestructuración de la deuda soberana moderna sea algo como esto:

• El país deudor se acerca al FMI para un programa.

• El personal del Fondo prepara un Análisis de Sostenibilidad de la Deuda (DSA).

• Si la DSA declara que la deuda del país es “insostenible”, el personal técnico del FMI insistirá en que prometa reestructurar sus pasivos financieros para cumplir con “objetivos de sostenibilidad de la deuda” específicos (como un objetivo de necesidades financieras brutas anuales). promedio; un objetivo de relación deuda/PIB; una meta acumulativa de reducción del servicio de la deuda, etc.).

• El personal del FMI y el país luego negocian los términos de un programa de ajuste del FMI, con los términos establecidos en un “acuerdo a nivel del personal” (SLA).

• Pero el personal del Fondo no llevará el programa preliminar al Directorio Ejecutivo del FMI para su aprobación a menos y hasta que los acreedores comerciales y bilaterales del país aseguren al Fondo que reestructurarán sus deudas de manera compatible con el programa. En la jerga del FMI, se denominan “garantías de financiación”.

¿Pero por qué?

La justificación ostensible de la insistencia del FMI en recibir garantías financieras de los acreedores existentes de un país se encuentra en el Convenio Constitutivo del Fondo. Énfasis FTAV a continuación:

Sección 3. Condiciones de uso de los recursos generales del Fondo

a) El Fondo adoptará políticas sobre el uso de sus recursos generales, incluidas políticas sobre derechos de giro o arreglos similares, y podrá adoptar políticas especiales para problemas especiales de balanza de pagos, que ayuden a los países miembros a resolver sus problemas de balanza de pagos. pagos de manera consistente con las disposiciones de este Acuerdo y que establecerá garantías adecuadas para el uso temporal de los recursos generales del Fondo.

Como institución que presta dinero fresco en situaciones visiblemente difíciles, es completamente comprensible que el FMI quiera que los prestamistas existentes del país deudor acepten moderar sus reclamos contra el prestatario antes de que se desembolse el dinero nuevo. Después de todo, el FMI no debería querer que su dinero se desangre para pagar la totalidad de los acreedores existentes.

Igual de importante, el Fondo quiere asegurarse de que sus programas tengan un rendimiento razonable en caso de éxito. Cuando se determina que el país tiene una carga de deuda insostenible, ese éxito requerirá un ajuste de los pasivos existentes.

El dilema del cerdo en un poke

El problema no es que el Fondo busque garantías de financiación de los prestamistas existentes. Ningún prestamista comercial en una situación comercial en dificultades haría lo contrario. El problema radica en cuándo y cómo se buscan estas garantías de financiación.

Comencemos con cuándo. El personal técnico del FMI solicita garantías financieras de acreedores comerciales y bilaterales antes de presentar el programa propuesto al Directorio Ejecutivo del Fondo para su aprobación. La política de garantía de financiamiento del FMI tomó esta forma a principios de la década de 1980, al comienzo de la crisis de la deuda latinoamericana.

En ese momento, los acreedores soberanos bilaterales eran miembros del Club de París, y los prestamistas de bancos comerciales estaban representados por un Comité Asesor Bancario. En ese entonces, era una tarea relativamente fácil buscar garantías de ambos grupos de que proporcionarían el alivio de la deuda necesario para llenar cualquier brecha financiera proyectada en el programa de ajuste del Fondo de País. Sin embargo, en 1989 quedó claro que los bancos comerciales estaban utilizando el requisito de garantía financiera del Fondo como palanca para obtener concesiones de los deudores soberanos.

En cuanto a los acreedores comerciales, el Fondo diluyó sustancialmente su política de garantías de financiación. Las garantías de financiamiento de los acreedores comerciales ahora se cumplen si el prestatario soberano acepta negociar de buena fe con sus prestamistas comerciales. En otras palabras, una promesa por parte del deudor de negociar con sus prestamistas del sector privado se considera una garantía de esos acreedores de que aceptarán los resultados de esa negociación, cualesquiera que sean. Sin embargo, el Fondo continúa insistiendo en recibir garantías financieras afirmativas de acreedores bilaterales.

En los últimos doce años, la participación del Club de París en los préstamos bilaterales ha sido eclipsada por los prestamistas bilaterales que no pertenecen al Club de París, principalmente China. Ahora se deben buscar garantías de financiamiento de dos grupos de acreedores bilaterales: el Club de París y los bilaterales que no pertenecen al Club de París, como China. Y si la recepción de garantías financieras es una condición previa para la consideración de un programa por parte del Directorio Ejecutivo, un acreedor bilateral como China, que puede no estar entusiasmado con la perspectiva de una reestructuración de la deuda, puede evitar ese evento, casi indefinidamente, simplemente manteniendo en sus garantías financieras hasta el final. personal del FMI.

Ahora para el cómo

A los prestamistas a los que se les pide que proporcionen estas garantías de financiación nunca se les dice exactamente qué es lo que están contratando, en principio. Las metas de sostenibilidad de la deuda contenidas en el DSA se expresarán como aplicables a todo el stock de deuda del país. Las sensibilidades del Fondo le impiden indicar en el DSA o programar cuánto del alivio de la deuda requerido debe ser asumido por cada clase de prestamista; el Fondo insiste en que este es un tema a resolver entre el país y sus distintos acreedores.

La frase “garantías de financiación” podría sugerir que se pide a cada grupo de acreedores que confirme que contribuirá con una cantidad de alivio de la deuda prescrita proporcional a su parte de la deuda total. Pero esto es sólo un significado implícito. Las garantías de financiación podrían connotar fácilmente un compromiso de proporcionar un alivio de la deuda proporcional a la participación de un grupo de acreedores en el saldo de la deuda y suficiente para cubrir cualquier déficit en el alivio de la deuda proporcionado por otros acreedores.

Además, algunos prestamistas pueden sentir que otros acreedores deberían proporcionar una parte desproporcionada del alivio de la deuda. Rasque a un acreedor del Club de París, por ejemplo, y debajo de la superficie probablemente descubrirá una profunda creencia de que los acreedores bilaterales, que prestan a tasas de interés inferiores a las del mercado, deberían recibir un trato preferencial en cualquier reestructuración de deuda con la mayor parte de cualquier deuda necesaria. alivio. viniendo de esos prestamistas comerciales desesperadamente codiciosos. Entonces, ¿qué está diciendo realmente un acreedor bilateral tan entusiasta cuando le asegura al FMI que proporcionará el alivio de la deuda apropiado?

Finalmente, ¿qué significa la frase “garantía de financiación” en el contexto de un país como Sri Lanka o Ghana, donde aproximadamente la mitad de la deuda está compuesta por obligaciones internas (moneda local)? Todo el mundo sabe que se debe tener mucha cautela al buscar el alivio de la deuda de los acreedores locales por temor a desestabilizar las instituciones financieras nacionales, los fondos de pensiones y las compañías de seguros.

En un país con una porción considerable de deuda interna, ¿”garantía de financiamiento” significa por lo tanto un alivio de la deuda proporcional a la participación de cada grupo de acreedores externos en el stock de deuda en moneda extranjera más un , cuánto? — del saldo de la deuda interna?

La solución

Hay una solución obvia. En lugar de pedir a los prestamistas que proporcionen garantías de financiamiento como condición para presentar un programa al Directorio Ejecutivo del FMI, permita que el Directorio apruebe el programa pero retenga cualquier desembolso significativo de efectivo hasta que los prestamistas existentes hayan acordado brindar alivio de la deuda. deuda necesaria.

Esto (i) salvaguardaría adecuadamente los recursos del Fondo, (ii) ejercería presión sobre el deudor y los prestamistas existentes para llegar a los términos finales de la reestructuración de la deuda o correría el riesgo de cancelar el programa, y ​​(iii) negaría a cualquier acreedor importante o acreedor del grupo la capacidad de entorpecer el proceso al retener sus garantías de financiamiento.

Además, el FMI tiene políticas bien establecidas (llamadas “préstamos en mora”) que abordan a los acreedores heredados recalcitrantes después de que el directorio aprueba un programa de país.

El posible retraso inherente a la práctica actual del Fondo con respecto a la financiación colateral es más que un simple inconveniente.

Al momento de firmar un Acuerdo de nivel de personal, las autoridades del país deudor a menudo deben implementar “acciones previas” antes de que el programa pase a la junta del FMI para su aprobación. Algunas de esas acciones previas, como aumentar los impuestos, pueden ser políticamente tóxicas.

Por lo tanto, puede dejar a las autoridades en una posición incómodamente expuesta si el país se traga un medicamento amargo pero descubre que un acreedor puede, en efecto, retrasar el programa indefinidamente al retener las garantías de financiamiento.

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